Para o planejamento das ações para a RGRD, é fundamental a identificação dos impactos observados de desastres com fulcro nos registros históricos, mas também os cenários prospectivos de riscos de desastres no curto, médio e longo prazos (BRASIL, 2023d).
A base de dados utilizada para a caracterização do histórico de desastres do país é a do Atlas Digital no Desastres no Brasil. Ele fornece informações sistematizadas das ocorrências de desastres e seus danos e prejuízos, de acordo com os dados do Sistema Integrado de Informações sobre Desastres – S2iD.
Em 2011, na Região Serrana do Rio de Janeiro, ocorreu o considerado pior desastre natural do Brasil até a presente data, com o registo de 947 mortes, mais de 300 pessoas desaparecidas e milhares de desalojados e desabrigados, além de severas perdas econômicas, destruição de moradias e infraestrutura, em decorrência de enxurradas e deslizamentos. Em fevereiro de 2022, onze anos depois e na mesma região, deslizamentos geraram 4 mil desabrigados e desalojados e 241 mortos em Petrópolis (RJ). Também no ano de 2022, em maio, a Região Metropolitana de Recife foi acometida por inundações e deslizamentos de terra que resultaram em mais de 100 mortes. (Síntese Técnico científica)
Somente entre dezembro de 2021 e maio de 2022, as chuvas danificaram ou destruíram mais de 117 mil habitações, afetaram diretamente mais de 350 mil pessoas, causando prejuízos da ordem de R$ 1,8 bilhões na região Nordeste. Em 2021, na Bahia, foram 19 mortes, 115 mil desalojados e ainda mais pessoas diretamente afetadas. Em maio de 2022, fortes chuvas provocaram movimentos de massa que deixaram, ao menos, 118 mortos e mais de 13 mil desabrigados em Pernambuco, Alagoas e Paraíba³ (BRASIL, 2024).
Segundo informações, em fevereiro de 2023, quase 700 milímetros de chuva em 24 horas causaram ao menos 65 mortes, 2.251 desalojados e 1.815 desabrigados no Litoral Norte de São Paulo. No Sul, eventos climáticos extremos provocaram destruição em junho e setembro do mesmo ano. O primeiro evento afetou 18 mil pessoas no Rio Grande do Sul e gerou prejuízo de R$ 149 milhões na agricultura. Já o segundo atingiu 104 municípios e 48 pessoas perderam suas vidas, 359 mil foram afetadas, quase 5 mil ficaram desabrigadas, 20 mil desalojadas e mais de 8 mil casas foram danificadas ou destruídas, com prejuízos ultrapassando R$1,3 bilhão (BRASIL, 2025).
Um exemplo mais recente foi o desastre das inundações (e desastres secundários) no estado do Rio Grande do Sul, em abril de 2024, com enormes danos, conforme apresentado no resumo abaixo. (BRASIL, 2025)
Os riscos considerados estão alinhados com o grupo de tipologias de desastres com o maior número de registros no S2iD, de perdas de vidas humanas (óbitos), de pessoas desabrigadas e desalojadas e de danos materiais, de 1991 a 2023, que são: alagamentos, enxurradas, inundações, movimentos de massa, erosões, vendavais, ciclones, tornados, granizo, ondas de frio, incêndios florestais, estiagens e secas, representadas nos 4 gráficos abaixo. (Fonte: Atlas digital, BRASIL, 2023)
Outra forma de mensuração é o índice de risco qualitativo (IRQ), o qual representa uma integração de informações sobre desastres ocorridos no país entre 1991 e 2022, sendo interpretado como a materialização do risco nesse período, ou mesmo o risco atual. Para essa caracterização do histórico de desastres do país, o Atlas Digital de Desastres no Brasil foi a base utilizada.
O IRQ estabelece uma relação comparativa entre os municípios avaliados, baseada nos dados históricos desde 1991 do Atlas Digital de Desastres no Brasil e de população, de acordo com o IBGE. Nesse índice, uma das premissas é que o nível de risco climático atual está diretamente relacionado à recorrência dos eventos passados. Para uma avaliação multidimensional do risco, considera-se os danos humanos e os prejuízos totais (o somatório dos danos materiais, públicos e privados). O IRQ é calculado por uma média ponderada de variáveis de óbitos, danos humanos e prejuízos totais com pesos 6, 3 e 1, respectivamente. Os dados dos municípios são normalizados por 100 mil habitantes. Deste modo, cada município recebe um IRQ para cada uma das tipologias de desastres.
Assim, os valores de IRQ variaram entre 0 (zero), quando não há histórico de desastre registrados no município, até 10 (dez) e com o estabelecimento de 4 (quatro) classes de risco: baixo; médio; alto, e muito alto.
Diante de análises espaciais no território nacional, algumas conclusões sobre o risco de desastres são alcançadas, são elas:
a) Alagamentos: não é possível observar um padrão de distribuição espacial;
b) Enxurradas: se concentram nas regiões Centro-Oeste e Nordeste, devido à regionalidade da terminologia;
c)Inundações: os municípios classificados com alto IRQ se concentram na região Norte do Brasil, mas é possível observar uma concentração secundária nas porções Norte das regiões Nordeste e Sudeste e na região Sul;
d) Vendavais, Ciclones, Tornado e Granizo: os municípios com alto IRQ estão concentrados na região Sul do país;
e) Erosão: os municípios com maiores valores do IRQ estão nas regiões Norte e Centro-Oeste;
f) Movimentos de massa: os municípios com os maiores valores de IRQ estão concentrados principalmente nos estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e São Paulo;
g) Seca e estiagem: historicamente a região que mais sofre com eventos relacionados à tipologia é a região Nordeste do país, alcançando a região Norte dos estados de Minas Gerais, Espírito Santo e Rio de Janeiro;
h) Incêndios florestais: em escala nacional, destacam-se os estados do Acre e Roraima e a região Centro-Oeste como áreas com altos IRQ;
i) Ondas de frio: a distribuição espacial dos municípios com IRQ está confinada principalmente na faixa entre os estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, incluindo o estado do Mato Grosso do Sul.
Dentre as componentes de risco, destaca-se como fator relacionado à vulnerabilidade, o Indicador de Capacidade Municipal (ICM), o qual reflete a capacidade dos municípios para atuar na RGRD. Ele é composto por 20 instrumentos, divididos em três dimensões: Instrumentos de Planejamento e Gestão; Coordenação Intersetorial e Capacidades; e Políticas, Programas e Ações. Os municípios são categorizados, de acordo com o número de instrumentos neles existentes, em quatro classes (A – Alta, B – Intermediária Avançada, C – Intermediária Inicial e D – Inicial).
A distribuição espacial do ICM por regiões do Brasil (Figura 1) mostra que as regiões Sul e Sudeste apresentam, em termos percentuais quando comparadas às demais regiões, as maiores concentrações de municípios na classe A – Alta (9% e 23%, respectivamente). Em contraposição, a região Nordeste é a região que apresenta, em termos absolutos, a maior quantidade de municípios nas Classes C – Intermediária inicial e D – Inicial (39% e 29% para cada classe, respectivamente).
As tipologias de desastres avaliadas nos cenários têm em comum as condições da meteorologia e do clima como fator deflagrador. Os acumulados pluviométricos extremos estão diretamente relacionados a desastres como alagamento, enxurrada, inundações, movimentos de massa, granizo, tornados, vendavais e ciclones e erosão. Esses fatores deflagradores apresentam uma tendência de aumento na porção Norte do estado do Rio Grande do Sul e em todo o litoral da região Nordeste. Os eventos de incêndios florestais, assim como os períodos de seca e estiagem, apresentam uma relação direta com o aumento dos períodos secos e com a diminuição dos períodos úmidos
O Quadro 3 abaixo traz a síntese dos riscos prioritários no contexto da RGRD e da mudança do clima. Em especial no contexto dos riscos 1 e 3, a existência de moradias em áreas suscetíveis a esses desastres, aliada à necessidade de aperfeiçoamento das estruturas governamentais existentes na prevenção e preparação para desastres, se tornam, no contexto da mudança do clima, vulnerabilidades.
Atualmente, mais de 2 milhões de domicílios encontram-se em situação de risco de inundação nas áreas urbanas dos municípios mapeados, (BRASIL, 2024). Segundo dados do Cemaden/MCTI e IBGE, por meio de uma integração de dados demográficos e mapeamentos de risco de deslizamentos e inundações, estes institutos estimaram em 825 municípios historicamente afetados por desastres no território brasileiro, 8.266.566 pessoas vivendo em 2.470.506 domicílios em áreas de riscos. Este resultado indica que para cada 100 habitantes, 9 viviam em áreas de risco de desastres no Brasil. Estes dados estão sendo atualizados para os 1.133 municípios monitorados atualmente pelo Centro, considerando dados do censo de 2022.
Reitera-se que esses desastres recaem de forma desproporcional sobre as populações mais vulneráveis, incluindo mulheres, crianças, idosos e grupos de baixa renda, que possuem menos capacidade de adaptação e recuperação. A alocação de recursos para a RGRD deve, portanto, deve ser mais direcionada as para áreas onde as populações são mais vulnerabilizadas, corrigindo as desigualdades estruturais. Ademais, deve-se garantir a diversidade de gênero, garantindo que mulheres e grupos marginalizados tenham voz nos processos decisórios sobre medidas de mitigação e adaptação que impactam diretamente suas vidas e territórios. Uma realidade social, por exemplo, é a composição familiar por mulheres chefes de família, que enfrentam desafios adicionais devido à falta de moradia adequada e segura. É fundamental remover barreiras socioeconômicas e garantir o acesso a moradias seguras e programas de resiliência para essas populações e todas as mais vulnerabilizadas. Além disso, políticas distributivas devem ser implementadas para que o ônus dos desastres não recaia desproporcionalmente sobre essas comunidades já vulneráveis, enquanto os benefícios das medidas de mitigação e adaptação são distribuídos de forma equitativa. A implementação de políticas públicas precisa ser baseada na geração de dados com foco nessa população, através da coleta de dados desagregados, por gênero, classe e raça. Essa prática permitirá uma alocação mais justa e eficiente dos recursos, promovendo políticas climáticas que sejam sensíveis às desigualdades de gênero e às necessidades das populações mais afetadas.
Há ainda que se considerar a hipótese de mais de um desastre ocorrer de forma concomitante no país, o que representa um risco ainda maior para a capacidade de governança das ações de RGRD.
Para efeitos do quadro 3 a seguir, considera-se que os riscos 1 e 3 incluem os seguintes possíveis impactos:
Quanto ao risco 2 do quadro abaixo, os impactos são refletidos nos exemplos abaixo:
Adicionalmente aos riscos de desastres constantes no Quadro 3, há mais 2 (dois) riscos relacionados a fatores determinantes para o alcance dos objetivos da PNPDEC, do PN-PDC, do Plano Clima Adaptação, em especial deste Plano Setorial. Eles estão apresentados no Quadro 4 abaixo, seguindo a mesma estrutura do quadro anterior.
Assim, nos Quadros 3 e 4 abaixo, observa-se que é possível estruturar os principais riscos relacionados ao clima no âmbito da RGRD em dois grupos. O Quadro 3 se refere aos efeitos diretos à população e demais sistemas afetados, agrupado por tipos de desastres e associados a atributos de ameaça climática, vulnerabilidade e exposição específicos. Já o Quadro 4 é indireto, uma vez que incide sobre as capacidades institucionais e financeiras para lidar com os impactos apresentados no quadro anterior.
Inundações
Alagamentos
Enxurradas
Movimentos de Massa
Erosões
1.2.1. Ameaça Climática
1.2.2. Vulnerabilidade e Exposição
Secas e Estiagens
Incêndios Florestais
2.2.1. Ameaça Climática
2.2.2. Vulnerabilidade e Exposição
Temperaturas Extremas:
Vendavais e Ciclones
Tornados:
Granizo
3.2.1. Ameaça Climática
3.2.2. Vulnerabilidade e Exposição
1.2.1. Ameaça Climática
1.2.2. Vulnerabilidade e Exposição
Dentre os tipos de desastres apresentados na Cobrade, o PN-PDC concentrou-se em 13 tipologias que representam a quase totalidade das ocorrências de desastres no Brasil (mais de 97% dos registros), os quais são intensificados com a mudança do clima, conforme dados do Atlas Digital de Desastres no Brasil (BRASIL, 2023). Eles estão descritos e conceituados abaixo, conforme a Cobrade4 (BRASIL, 2022).
Os riscos de desastre estão relacionados, além do fator climático, às vulnerabilidades e exposição da população e dos municípios, incluindo a capacidade de adaptação. De forma comum, os riscos de desastres relacionados ao excesso de chuva, à falta de chuva e às alterações de temperatura, umidade, energia e movimentação do ar interagem com as dimensões estruturais de vulnerabilidade – como as desigualdades socioeconômicas, a pobreza, o desigual acesso desigual aos serviços básicos (como saúde e educação) e à infraestrutura (habitação, saneamento, segregação socioespacial), e com as fragilidades atreladas ao gênero, raça, etnia, idade e mobilidade (como mulheres, negros, povos indígenas, comunidades tradicionais, crianças e adolescentes, pessoas idosas, pessoas com deficiência etc.). Além disso, essa interação afeta a capacidade institucional dos atores governamentais para lidar com a mudança do clima. A exposição da população é maior em áreas de densidade demográfica elevada, com destaque para os centros urbanos, onde as populações mais marginalizadas e pobres encontram-se em maior risco (BRASIL, 2021, 2023; Assis Dias et al., 2020).
Existem fatores de vulnerabilidade e exposição particulares a alguns desastres. Por exemplo, projeções indicam que as chuvas fortes e/ou prolongadas, que causam os movimentos de massa e deslizamentos, tendem a aumentar ainda mais no Sul e no Sudeste, principalmente na zona costeira, onde se concentra grande parte das capitais e da população do país. O incremento nas chuvas intensas também provoca inundações, enxurradas e alagamentos, fortemente associados à urbanização precária e desordenada. Na zona costeira, esses eventos podem ser potencializados pelas sobre-elevações do nível do mar, como as marés de tempestade. As áreas críticas a eventos de inundações e deslizamentos se concentram nas regiões Sudeste, Nordeste e Sul. A geração e disposição incorreta dos resíduos sólidos urbanos, em conjunto com a deficiência histórica nos sistemas de drenagem, também contribuem para o agravamento dos desastres, como as inundações e alagamentos (AdaptaBrasil, s.d.; BRASIL, 2021, 2023; Marengo et al., 2021). Em localidades com falta de chuvas e/ou agravamento da situação de secas, consequentemente pode haver redução da disponibilidade de água para consumo e saneamento o que, por sua vez, aumenta o risco de doenças diarreicas associadas ao consumo de água não potável. Adicionalmente, um maior risco de incêndios em decorrência de secas pode favorecer a propagação de doenças respiratórias, devido à fumaça e particulados presentes na atmosfera. Em locais com temperaturas acima da média, o calor excessivo pode provocar sobrecarga nos sistemas cardiovascular e renal do corpo humano. O calor também pode provocar desidratação, que, por sua vez, pode desencadear outras alterações fisiológicas. Em situações extremas, pode haver óbito de crianças, pessoas idosas e/ou com histórico de doenças renais e cardiológicas.
Um ponto de partida a ser considerado são algumas lacunas identificadas no primeiro Plano Nacional de Adaptação - PNA de 2016 (BRASIL, 2016). Embora no contexto de desastres tenha sido incorporado um diagnóstico, nota-se que lacunas ainda persistem e representam desafios no avanço da agenda de proteção e defesa civil e de adaptação nos últimos 8 anos. Portanto, este conhecimento é fundamental para direcionar as ações do novo Plano Clima Adaptação considerando as urgentes necessidades abaixo elencadas:
Adequação dos espaços e planejamentos urbanos: muitos municípios apresentavam padrões inadequados de uso e ocupação do solo, expondo populações em áreas de risco, problema que ainda persiste nos dias de hoje e de forma sistemática pelo país. A ausência de um planejamento territorial adequado agrava a vulnerabilidade às inundações, deslizamentos e outros desastres, especialmente em áreas com alta densidade populacional. Neste sentido, é preciso também adaptar as metodologias de setorização de riscos geo-hidrológicos utilizando-se do conhecimento das probabilidades/frequências dos eventos de chuva gatilho e, especialmente, incorporar os eventos extremos no mapeamento de riscos. Sem esta informação, áreas propensas à impactos de origem geo-hidrológica durante eventos extremos continuarão sob alto risco e é possível favorecer não somente a ocupação de novas áreas de riscos, como aumentar exponencialmente a magnitude dos desastres quando o fenômeno meteorológico extremo ocorrer.
Fortalecimento dos órgãos de Proteção e Defesa Civil: a profissionalização e qualificação permanente dos agentes de defesa civil precisam ser implementadas, principalmente em nível municipal onde a realidade é extremamente preocupante frente a fragilidade estrutural e de governança desses órgãos. Muitas regiões e municípios ainda carecem de recursos materiais, institucionais, humanos, financeiros e técnicos adequados para executar as ações de RGRD de forma eficaz, considerando os desafios impostos tanto para o tempo presente, mas, especialmente, considerando os efeitos da mudança do clima para o futuro.
Estudos detalhados de vulnerabilidade e adaptação local: Apesar de avanços no monitoramento e alertas, especialmente pelo avanço das setorizações de riscos geo-hidrológicos nos 821 municípios considerados prioritários em 2012, ainda havia uma lacuna na produção de estudos detalhados sobre vulnerabilidades específicas em nível local, especialmente no que se refere à integração das mudanças climáticas com os cenários de desastres. Faltavam informações mais granulares para subsidiar o planejamento de medidas de adaptação específicas para diferentes regiões, respeitando suas territorialidades e características locais. Esta lacuna foi parcialmente sanada pelos estudos realizados no âmbito da parceira Cemaden-IBGE, mas ainda persiste nos dias de hoje, ao passo que a agenda de adaptação promovida pelos atores nos níveis federal e estaduais tratam de problemas mais gerais, o que demanda de um aprofundamento sobre as melhores soluções e que estas sejam customizadas à realidade local levando em consideração estudos mais detalhados.
Ampla implementação de medidas de adaptação baseadas em ecossistemas: Apesar de reconhecida a importância dos serviços ecossistêmicos, como a regulação do ciclo hidrológico e a estabilidade de encostas, em 2016 havia pouca implementação de medidas de adaptação baseadas em ecossistemas - AbE. Algumas experiências de AbE surgiram em Santos para enfrentar risco de elevação do nível do mar em 2019-2020. Estas medidas podem ser de extrema importância para aumentar a segurança diante de desastres relacionados à água, como secas e inundações, mas são subutilizadas, além de outros co-benefícios ambientais e sociais. Esta lacuna ainda persiste nos dias de hoje e ficam mais evidentes a cada desastre que se materializa. Este tipo de solução precisa ser avaliado com profundidade e por meio de análises técnicas profissionais que também considerem as complexidades locais, incluindo benefícios sociais associados.
Ampla integração de sistemas de monitoramento e alerta e dados de desastres: Em 2016 foi constatado que existiam diversos sistemas de monitoramento e alertas, incluindo instituições com sobreposição de funções, além de diferentes bases de dados sobre desastres nas esferas federal, estaduais e municipais; mas que não estavam totalmente integrados. A falta de integração impedia uma visão ampla e consolidada das ocorrências de desastres, bem como do entendimento das análises de riscos na iminência de um desastre, dificultando tanto o planejamento e a implementação de políticas públicas eficazes para redução de riscos, quanto a devida mobilização para ações de preparação e resposta que se utilizam dos alertas. Atualmente há várias iniciativas e melhorias que precisam estar integradas e de fácil acesso para gestores e população.
Medidas e propostas para adaptação de curto e longo prazo do setor desastres no Brasil: Partindo das lacunas do PNA de 2016, uma estratégia de adaptação envolve a identificação da exposição do país a impactos atuais e futuros com base em projeções do clima; a identificação e análise da vulnerabilidade a esses possíveis impactos; e a definição de ações e diretrizes que promovam a adaptação voltadas para o setor (BRASIL, 2016).
As chamadas soluções baseadas na natureza são um dos caminhos para adaptação, em que a natureza pode contribuir para a adaptação. Estudos mostram que soluções baseadas em ecossistemas (AbE) estão disponíveis e são baratas e eficientes. Por exemplo, destaca-se a revitalização de manguezais como medida de adaptação na cidade de Santos, no litoral Paulista, contra risco de inundação costeira devido a elevação do nível do mar.
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