Além desta Estratégia Nacional de Mitigação e dos seus respectivos Planos Setoriais, também comporá o Plano Clima a Estratégia Transversal para a Ação Climática do Plano Clima. Nela, serão abordados tópicos comuns tanto à mitigação quanto à adaptação, abrangendo os temas de: Transição Justa, Impactos Socioeconômicos e Ambientais da Transição; Educação, Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação; Meios de Implementação; e Arranjos de Governança e Mecanismos de Monitoramento, Avaliação e Transparência.
A Estratégia Transversal terá, portanto, papel fundamental para a ENM, e para o Plano Clima como um todo, pois apontará os principais desafios e soluções para que o Brasil disponha de um planejamento climático que: (i) integre medidas de mitigação e adaptação de forma articulada, explorando seus cobenefícios; (ii) promova uma transição climática justa, fomentando impactos sociais, econômicos e ambientais positivos ao longo de sua implementação; (iii) defina uma agenda de educação, ciência, tecnologia e inovação que permita uma transformação da sociedade e da economia baseada no conhecimento; (iv) esteja fundamentada em meios de implementação financeiros, econômicos, regulatórios e legais alinhados à sua efetiva implementação; e (v) disponha de um arranjo institucional de governança dotado de mecanismos de coleta, tratamento e análise de dados para seu monitoramento contínuo, sua avaliação e revisão e para promover sua transparência junto à sociedade brasileira.
Esta seção apresenta um conjunto inicial dos principais elementos de gestão e implementação mais diretamente relacionados à Estratégia Nacional de Mitigação e seus respectivos Planos Setoriais. Os eixos de Arranjos de Governança e Mecanismos de Monitoramento, Avaliação e Transparência e de Meios de Implementação da Estratégia Transversal para a Ação Climática consolidam um quadro mais completo e articulado dos mecanismos que apoiarão a gestão e implementação das diversas agendas do Plano Clima, integrando as dimensões de mitigação e adaptação.
Para orientar a implementação das ações de mitigação no âmbito federal, esta ENM considera as possibilidades reais de financiamento e recursos oriundos de orçamento público e fundos especialmente constituídos, em consonância com o planejamento governamental do Plano Plurianual, já destinados aos ministérios responsáveis pela execução dessas ações. Além do Plano Plurianual, a Estratégia Nacional de Mitigação deve subsidiar estrategicamente outros instrumentos fiscais e orçamentários para assegurar a execução e o monitoramento de iniciativas que promovam a resiliência climática e a mitigação das emissões de gases de efeito estufa.
O detalhamento das fontes de financiamento e meios de implementação por ação prioritária elencada pelos Ministérios setoriais será feito com a granularidade necessária no âmbito dos planos setoriais, considerando as especificidades e contexto de cada um dos setores envolvidos no âmbito da ENM, cujos elementos e fluxos irão fundamentar o monitoramento da sua implementação.
No entanto, ante a complexidade para o alcance das metas nacionais e setoriais de mitigação, sabe-se que as ações previstas no orçamento público federal não serão suficientes para o atendimento das demandas existentes no país. Nesse sentido, em linha com o debate na arena internacional sobre financiamento climático, é fundamental ampliar a mobilização de financiamento privado em âmbito doméstico e internacional, bem como fomentar a adoção de mecanismos financeiros inovadores para implementação das ações previstas nos planos setoriais. Não sendo possível a indicação da fonte de financiamento, as ações de mitigação devem indicar as potenciais fontes e instrumentos de financiamento, considerando o dimensionamento das demandas e indicando a necessidade de ampliação ou busca de novas fontes ou instrumentos.
Os recursos públicos já destinados à agenda devem ser complementados e auxiliar na mobilização e alavancagem de recursos privados, de cooperação internacional e de fundos de financiamento climático para a agenda. A aplicação desses recursos também deve ser pensada de maneira a contemplar a ampla gama de instrumentos financeiros disponíveis, para além dos recursos orçamentários e das operações de financiamento tradicionais, utilizando mecanismos como seguros, equity e garantias, para ampliar o alcance e a efetividade das ações.
Considerando as diretrizes da transversalidade da Estratégia Nacional de Mitigação e as competências dos entes subnacionais na agenda, entende-se que os meios para o financiamento de ações que contribuirão para o alcance de seus objetivos serão também buscados de maneira corresponsável por estados e municípios.
É importante destacar que, em termos estratégicos, os mecanismos de financiamento para as ações de mitigação, incluindo as fontes e o tipo de instrumento financeiro, bem como a possibilidade de mecanismos que abarquem ações relacionadas também ao componente de adaptação do Plano Clima, serão detalhados na Estratégia Transversal de Meios de Implementação do plano. Por fim, conforme mencionado anteriormente, cada um dos sete planos setoriais previstos para mitigação irá refletir as diretrizes estratégicas de financiamento, mas com o enfoque específico no setor em questão.
Como importante arcabouço de implementação previsto pelo Governo Federal para implementação da Estratégia Nacional de Mitigação e seus sete Planos Setoriais, destaca-se o Plano de Transformação Ecológica (PTE), entendido como um arcabouço de instrumentos - regulatórios, fiscais, financeiros, creditícios, entre outros – que busca fomentar o desenvolvimento sustentável no Brasil. Pelo PTE, o país buscará articular medidas de aumento da produtividade, geração de empregos mais complexos e criação de alternativas de renda compatíveis com a preservação ambiental, com foco nos grupos sociais mais pobres e vulneráveis, bem como elevar a renda média do país e a qualidade de vida de sua população de forma equilibrada regionalmente.
Canalizando meios de implementação para o financiamento climático, o PTE priorizará a aplicação dos mecanismos supracitados nos eixos de finanças sustentáveis, bioeconomia e sistemas agroalimentares, adensamento tecnológico, transição energética, economia circular e nova infraestrutura verde de adaptação. Os instrumentos do PTE voltados a promover a implementação do Plano Clima e de outras políticas públicas que visam o desenvolvimento sustentável incluem:
- Taxonomia Sustentável Brasileira: para definir sustentabilidade, a Taxonomia Sustentável Brasileira (TSB) institui sistema de classificação que define, de forma objetiva e com base científica, atividades, ativos e categorias de projetos que contribuam para objetivos climáticos, ambientais e sociais, por meio de critérios específicos.
A taxonomia pode servir como instrumento central para mobilizar e redirecionar os fluxos de capitais para os investimentos necessários para o enfrentamento à crise climática.
- Reforma Tributária: a Reforma Tributária também prevê um “Imposto Seletivo” incidente sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente e estabelece, ainda, um diferencial competitivo no cálculo das alíquotas do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e da CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) para os biocombustíveis consumidos na sua forma pura e para o hidrogênio de baixa emissão de carbono, assegurando-lhes tributação inferior à incidente sobre os combustíveis fósseis. Além disso, são previstos incentivos à aquisição de resíduos e demais materiais destinados à reciclagem, reutilização ou logística reversa de pessoa física, cooperativa ou outra forma de organização popular, na forma de créditos presumidos do IBS e da CBS.
- Plataforma Brasil de Investimentos Climáticos e para a Transformação Ecológica (BIP): iniciativa coordenada pelo MF em parceria com o BNDES e outros ministérios, a BIP visa impulsionar o financiamento de projetos ligados à transformação ecológica do país. A BIP se estrutura em torno de três setores-chave – (i) Soluções Baseadas na Natureza e Bioeconomia; (ii) Indústria e Mobilidade; e (iii) Energia, além de abranger subsetores específicos que contribuem para a redução de emissões de gases de efeito estufa e o desenvolvimento sustentável.
- Emissões de Títulos Soberanos Sustentáveis- são instrumentos de dívida emitidos pelos governos no âmbito do mercado internacional com o objetivo de financiar projetos que gerem impactos ambientais e/ou sociais positivos. Os recursos obtidos com essas emissões serão destinados às finalidades definidas pelo Comitê Gestor dos Títulos Soberanos Sustentáveis, podendo incluir, entre outras ações relacionadas aos objetivos e prioridades do Plano Clima, tais como o controle do desmatamento, a conservação da biodiversidade, energia renovável, transporte limpo, descarbonização no setor industrial, diretamente por meio dos respectivos programas dos Ministérios setoriais ou por meio do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima). Os recursos captados por meio desses Títulos Soberanos Sustentáveis podem também destinar-se a finalidades relacionadas com o desenvolvimento social, abrangendo programas de combate à pobreza e à insegurança alimentar, como o Bolsa Família, os Benefícios de Prestação Continuada (BPC) e o Programa de Aquisição de Alimentos, entre outros.
- Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE): a criação do arcabouço regulatório do SBCE, por meio da Lei nº 15.042, de 11 de dezembro de 2024, estabelece um novo mecanismo para acelerar a redução das emissões de gases de efeito estufa e o fomento a inovações tecnológicas de baixo carbono. Grande parte da receita gerada será destinada aos próprios entes regulados através do Fundo Clima, incentivando projetos de descarbonização, inovação tecnológica de baixo carbono e qualificação profissional para uma economia sustentável. Adicionalmente, a nova legislação cria maior segurança jurídica para o mercado voluntário de créditos de carbono, viabilizando o financiamento de projetos voltados à geração desses créditos.
- Programa Eco Invest Brasil: o Programa Brasileiro de Mobilização de Capital Privado Externo e Proteção Cambial para a Transformação Ecológica (Programa Eco Invest Brasil) foi criado em 2024 com o propósito de estabelecer as condições estruturais para superar os desafios para a atração de investimentos privados externos de longo prazo e redução do custo de capital na economia brasileira, sobretudo nos eixos de adensamento tecnológico, bioeconomia, transição energética, economia circular e infraestrutura verde e adaptação. Sua implementação se realiza por meio do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima).
- O novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) é o programa de investimentos coordenado pelo governo federal, em parceria com o setor privado, estados, municípios e movimentos sociais. O programa está organizado em Medidas Institucionais, conjunto articulado de atos normativos de gestão e de planejamento que contribuem para a expansão sustentada de investimentos públicos e privados no Brasil, e nove Eixos de Investimento. O Novo PAC vai investir R$ 1,8 trilhão em todos os estados do Brasil, sendo R$ 1,3 trilhão até 2026 e R$ 500 bilhões após 2026. Os Eixos de “Transição e Segurança Energética” (com investimentos de cerca de R$ 240 bilhões em geração renovável de energia elétrica, expansão da transmissão, universalização, eficiência energética e combustíveis de baixo carbono), “Transporte Eficiente e Sustentável” (R$ 363 bilhões em rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos), “Cidades Sustentáveis e Resilientes” (R$ 615 bilhões em habitações, desenvolvimento urbano, mobilidade urbana sustentável, gestão de resíduos sólidos, esgotamento sanitário e contenção de encostas e drenagem), “Água para todos” (R$ 30,8 bilhões para infraestrutura hídrica, revitalização de bacias hidrográficas, abastecimento de água e universalização) e “Educação, Ciência e Tecnologia” (R$ 44,8 bilhões para investimentos em educação básica, profissional e tecnológica e superior e para pesquisa e inovação) são especialmente relevantes no âmbito do Plano Clima.
Os fundos verdes e climáticos nacionais são também elementos centrais para implementação da Estratégia Nacional de Mitigação e dos seus planos setoriais, com destaque para o Fundo Amazônia e o Fundo Clima.
- Fundo Nacional sobre Mudança do Clima – Fundo Clima: Criado pela Lei nº 12.114/2009, o Fundo Clima é um instrumento da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) que tem por finalidade financiar projetos, estudos e empreendimentos que visem à redução de emissões de gases de efeito estufa e à adaptação aos efeitos da mudança do clima. Vinculado ao Ministério do Meio Ambiente e da Mudança do Clima (MMA), o Fundo disponibiliza recursos em duas modalidades: reembolsável, administrada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), e não-reembolsável, gerida diretamente pelo MMA. O Fundo é administrado por um Comitê Gestor presidido pelo MMA, o qual abrange representantes do governo federal, de entes subnacionais, de associações do setor privado, de organizações de trabalhadores e da sociedade civil e movimentos sociais.
A partir da aprovação do Plano Anual de Aplicação de Recursos (PAAR) 2023 pelo Comitê Gestor do fundo em agosto de 2023, novas finalidades e condições financeiras foram definidas para a modalidade reembolsável do Fundo Clima, alinhando-o às novas prioridades estratégicas do Brasil em mitigação e adaptação à mudança do clima, quais sejam: (i) Desenvolvimento urbano resiliente e sustentável; (ii) Indústria verde; (iii) Logística de transporte, transporte coletivo e mobilidade verde; (iv) Transição energética; (v) Florestas e recursos hídricos; e (vi) Serviços e Inovação Verdes.
Com a aprovação do PAAR 2024, o Fundo Clima alcançou um novo status como um dos principais instrumentos de financiamento climático para mitigação e adaptação no Brasil. O orçamento reembolsável do fundo foi significativamente ampliado para R$ 10.4 bilhões, considerando que:
I, mudança do clima se tornou uma prioridade na agenda do Governo Federal;
II. o Brasil possui metas de redução de emissões de GEEs extremamente ambiciosas para 2025, 2030 e 2050;
III. novos setores estratégicos devem ser desenvolvidos para que o país se torne um exportador de soluções verdes e climáticas para mundo;
IV. o fundo é o instrumento financeiro ideal para alavancar investimentos, públicos e privados, nacionais e internacionais, em projetos de desenvolvimento sustentável associados a mudança do clima; e
V. a 1ª Emissão de Títulos Soberanos Verdes, realizada pelo governo federal ao final de 2023, gerou uma nova fonte de receita para o fundo, para além daquelas associadas aos recursos próprios do Fundo e à exploração do petróleo em território nacional.
- Fundo Amazônia: O Fundo Amazônia tem por finalidade captar doações para investimentos não reembolsáveis em ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da conservação e do uso sustentável da Amazônia Legal. Também apoia o desenvolvimento de sistemas de monitoramento e controle do desmatamento no restante do Brasil e em outros países tropicais, sendo um importante instrumento financeiro de pagamento por resultado para a consecução de políticas públicas do governo federal, como o PPCDAm.
- Em âmbito internacional, o Fundo Florestas Tropicais para Sempre (TFFF, na sigla em inglês) consiste em proposta brasileira para criação de fundo internacional que funcionará como de mecanismo de larga escala, baseado em desempenho, que fará uso de blended-finance para gerar retorno financeiro e recompensar investidores, países e populações pela manutenção de suas florestas em pé. Vale frisar que o mecanismo ainda está em fase de desenvolvimento e tem expectativa de lançamento em novembro de 2025, na COP 30. Nada obstante, já conta com apoio de países relevantes no cenário internacional, tais como Alemanha, Colômbia, Emirados Árabes Unidos, Malásia e Noruega. - A Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA), instituída pela Lei nº 14.119/2021, definiu os objetivos, diretrizes, critérios de aplicação e modalidades de PSA no Brasil, bem como criou o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA) com o objetivo de efetivar o pagamento desses serviços pela União nas ações manutenção, recuperação ou melhoria da cobertura vegetal nas áreas prioritárias para a conservação. De combate à fragmentação de habitats, de formação de corredores de biodiversidade e de conservação de recursos hídricos. Para o financiamento do PFPSA podem ser captados recursos junto a pessoas físicas e de pessoas jurídicas de direito privado e às agências multilaterais e bilaterais de cooperação internacional, preferencialmente sob a forma de doações ou sem ônus para o Tesouro Nacional, exceto nos casos de contrapartidas de interesse das partes.
- No setor agropecuário, o novo Plano Safra, por sua vez, incorporou em seu programa de crédito rural a redução de até 1% na taxa de juros de custeio aos produtores agropecuários com o Cadastro Ambiental Rural (CAR) analisado e que adotam práticas de sustentabilidade alinhados às tecnologias e técnicas do Plano ABC+. Na linha de financiamento para investimentos, são treze programas para inovação e modernização das atividades produtivas, contribuindo para a continuidade dos ganhos de produtividade, competitividade, emprego e renda no setor. Entre eles, destaca-se o Programa de Financiamento a Sistemas de Produção Agropecuária Sustentáveis (Renovagro), o principal instrumento de implementação do Plano ABC+. Seu escopo inclui recuperação de pastagens degradadas, a adequação ou regularização de propriedades rurais frente à legislação ambiental, inclusive a recuperação da reserva legal, de áreas de preservação permanente e áreas de uso restrito, implantação e melhoria de sistemas de integração lavoura-pecuária-floresta e sistemas agroflorestais, manejo de florestas comerciais, sistemas de tratamento e aproveitamento de dejetos e resíduos, fomento à produção e ao de bioinsumos e biofertilizantes, dentre outras ações.
Conforme mencionado anteriormente, o detalhamento das fontes de financiamento e meios de implementação por ação será feito com a granularidade necessária no âmbito dos planos setoriais, considerando as especificidades e contexto de cada um dos setores envolvidos, cujos elementos e fluxos irão fundamentar o monitoramento da implementação da Estratégia Nacional de Mitigação, bem como subsidiar a elaboração da Estratégia Transversal de Meios de Implementação.
Por fim, é importante reconhecer que, a despeito da ampla gama de mecanismos citados anteriormente, a mobilização de recursos públicos não será suficiente para cobrir a lacuna de financiamento para as prioridades setoriais descritas neste documento. Nesse sentido, será necessária a articulação de diferentes mecanismos para incentivar o redirecionamento dos fluxos financeiros para a agenda de mitigação, por meio da alavancagem de investimentos privados, nacionais e internacionais, de recursos concessionais de fundos internacionais de financiamento climático e da cooperação internacional.
Alinhado ao Pacto pela Transformação Ecológica entre os Três Poderes do Estado brasileiro, o Plano Clima assume, no plano interno, papel central no esforço de coordenação de políticas e medidas de mitigação e adaptação, ao sistematizar os caminhos para alcançar o compromisso brasileiro no âmbito nacional por meio das suas metas e objetivos nacionais.
O Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima - CIM é responsável pela promoção e monitoramento das ações e das políticas públicas no âmbito do Poder Executivo federal relativas à PNMC. Nesse sentido, o monitoramento, avaliação e revisão da Estratégia Nacional de Mitigação serão conduzidos pelo CIM, por meio do Grupo Técnico de Mitigação (GTM). O GTM será coordenado pela Secretaria Nacional de Mudança do Clima do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, em parceria com o Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação. Caberá ao GTM apresentar ao Subcomitê Executivo e ao CIM relatórios anuais de monitoramento e de avaliação da ENM e dos Planos Setoriais de Mitigação. De forma complementar às atividades do GTM, os Planos Setoriais de Mitigação poderão estabelecer arranjos institucionais específicos tanto para sua implementação quanto para monitoramento e reporte de suas ações e metas ao GTM.
A instância responsável no âmbito do Plano Clima será o próprio CIM, subsidiado pelo Subcomitê-Executivo e pelo GTM. Dessa forma, os relatórios e recomendações provenientes das ações de monitoramento e avaliação serão submetidas às instâncias permanentes vinculadas ao CIM.
A integração dos entes estaduais e municipais e a participação da sociedade civil, do setor privado e da comunidade científica no monitoramento do Plano Clima Mitigação será garantida por meio de mecanismos de diálogo e transparência a serem detalhados na Estratégia Transversal para Ação Climática do Plano Clima para que as políticas de mitigação sejam efetivas, garantindo que haja equilíbrio de interesses, credibilidade e representatividade. Caberá ao GTM apresentar ao Subcomitê Executivo e ao CIM relatórios de monitoramento e de avaliação da ENM e dos Planos Setoriais de Mitigação. Assim, serão gerados subsídios para avaliação e revisão da ENM e seus Planos Setoriais, visando ao aperfeiçoamento, elaboração e implementação de instrumentos e de políticas setoriais e transversais para mitigação à mudança do clima.
Ademais, as Câmaras de Assessoramento Científico, Articulação Interfederativa e de Participação Social, criadas pelo Decreto nº 12.040/2024 no âmbito do CIM, serão espaços permanentes de participação monitoramento, avaliação e transparência da ENM e de seus planos setoriais.
O pilar de monitoramento, avaliação, gestão e transparência é fundamental para subsidiar a tomada de decisões ao longo do ciclo de formulação, implementação, monitoramento, avaliação e revisão da ENM e de seus Planos Setoriais, bem como para permitir uma melhor alocação de esforços e recursos entre as diferentes políticas setoriais. De forma similar aos demais temas transversais, esse pilar será tratado tanto de forma integrada com adaptação, como também de forma específica para a ENM e seus Planos Setoriais de Mitigação, conectando as ações de mitigação com metas e indicadores próprios para fundamentar o monitoramento do progresso, a avaliação do alcance das metas nacionais e setoriais de emissões ou remoções líquidas de GEE e dos impactos diversos da ENM, e a revisão periódica do Plano Clima.
A ENM terá ciclos de revisão de dois anos. O processo de revisão para o ciclo seguinte deverá considerar os resultados do monitoramento e avaliação, sendo possível revisão extraordinária antes do prazo previsto. Para assegurar sua acurácia, o monitoramento e a avaliação da ENM e seus Planos Setoriais serão realizados através de controles periódicos, com ciclos anuais de monitoramento e bianuais de avaliação e revisão, cujo detalhamento será apresentado na Estratégia Transversal do Plano Clima. Em resumo, a ENM e seus Planos Setoriais terão reportes anuais de monitoramento, relatórios bienais de avaliação e processos ordinários bienais e extraordinários de revisão.
No contexto da mitigação, o Inventário Nacional de Emissões e Remoções Antrópicas de GEE será o principal instrumento para o monitoramento e verificação das reduções de gases de efeito estufa, por meio do Sistema de Registro Nacional de Emissões (SIRENE). A partir de 2024, o país passará a reportar o Inventário Nacional de Emissões e Remoções com periodicidade mínima de dois anos.
O monitoramento das políticas setoriais é atribuição dos órgãos responsáveis pela sua formulação e implementação. Como parte do sistema de monitoramento e avaliação, o Brasil reconhece a importância de uma gestão adaptativa, o que significa a previsão de aprimoramento contínuo e ajuste para responder às novas demandas e desafios. A gestão adaptativa permitirá que o país acompanhe a evolução do cenário climático, ajuste suas políticas e garanta a eficácia das ações de mitigação.
A avaliação, por sua vez, consiste em um processo objetivo de exame e diagnóstico da política climática como um todo e deve ser integrada ao ciclo de planejamento e revisão da ENM e dos seus Planos Setoriais. A instância responsável pela avaliação e revisão da ENM será o próprio CIM, subsidiado pelo Subcomitê-Executivo e pelo GTM. Dessa forma, os relatórios e recomendações provenientes das ações de monitoramento e avaliação serão submetidas às instâncias permanentes vinculadas ao CIM.
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